Exp: 03-004693-0007-CO

Res: 2004-05207

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las catorce horas con cincuenta y cinco minutos del dieciocho de mayo del dos mil cuatro.-

Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. San José, a las catorce horas con cincuenta y cinco minutos del dieciocho de mayo de dos mil cuatro.

 

Acción de inconstitucionalidad promovida por Miguel Chacón Vargas, mayor, casado, administrador de empresas, portador de la cédula de identidad número 1-538-241, vecino de San José, en su condición de Presidente de la Fundación Rescate Verde; contra el inciso a) del artículo 5° de la Ley N° 2726, Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados. Intervinieron también en el proceso Everardo Rodríguez Bastos, Presidente Ejecutivo del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados y Farid Beirute Brenes, en representación de la Procuraduría General de la República.

RESULTANDO:

1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las dieciséis horas y cuarenta y cinco minutos del diez de abril del dos mil tres (folio 1), el accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad del inciso a) del artículo 5° de la Ley N° 2726, Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados. Alega que la disposición impugnada viola el principio de legalidad (artículo 11 de la Constitución Política), el derecho a la salud (derivado del artículo 21 de la Constitución Política) y el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (artículo 50 de la Constitución Política). A juicio del accionante, la exoneración que permite la norma resulta inconstitucional en el tanto, según la Ley constitutiva del ICAA, éste es el ente rector en materia de agua y presta un servicio público, lo cual genera deberes y obligaciones, cuyo incumplimiento no puede quedar impune. La disposición lesiona el derecho a la salud de los ciudadanos, derivado jurisprudencialmente por la Sala Constitucional del artículo 21 de la Constitución Política, al existir una relación directa entre la calidad del agua y la salud, calidad sobre la cual el ente rector no tiene responsabilidad legal alguna. La Sala Constitucional ha señalado que es un principio general del Derecho de la Constitución que los entes estatales deben comprometerse y velar activamente por la salud de la población (sentencia 2002-4153). Finalmente, el Estado y en este caso concretamente el ICAA, tienen la obligación de garantizar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En ese sentido, la Sala Constitucional ha señalado que no existe justificación alguna que exima a un ente público de la defensa efectiva del medio ambiente. La disposición impugnada contraria en forma expresa la obligación del Estado, en sentido amplio, de garantizar, defender y preservar ese derecho. A efecto de fundamentar la legitimación que ostenta para promover esta acción de inconstitucionalidad, señala que la existencia de intereses difusos.

2.- Por resolución de las dieciséis horas quince minutos del dos de mayo del dos mil tres (visible a folio 42 del expediente), se le dio curso a la acción, confiriéndole audiencia a la Procuraduría General de la República y al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados.

3.- La Procuraduría General de la República rindió su informe visible a folios 59 a 65. En relación con la legitimación señala que la norma impugnada es susceptible de ser aplicada individualmente de ocurrir casos de daños y perjuicios al patrimonio particular, lo que permitiría a sus titulares (con el concurso de la Fundación actora o sin él) realizar las reclamaciones requeridas. Por otra parte, estima que la exoneración de responsabilidad civil por el defectuoso e insuficiente abastecimiento del agua por parte del ICAA, no reviste carácter constitucional. La posible contradicción es asunto de mera legalidad que debe discutirse en vía ordinaria. Los artículos 190, siguientes y concordantes de la Ley General de la Administración Pública, al establecer la responsabilidad de la Administración Pública por todos los daños que cause su funcionamiento legítimo o ilegítimo, normal o anormal, salvo fuerza mayor, culpa de la víctima o hecho de un tercero, modificaron o derogaron el inciso cuestionado de la ley del ICAA. En el sentido expuesto, la exoneración de responsabilidad es constitucionalmente posible cuando los daños y perjuicios causados con la impureza, irregularidad o insuficiencia del agua suministrada por el ICAA, se deban a fuerza mayor, culpa de la víctima y hecho de un tercero, falta de nexo causal o lesión resarcible (tal como prevén los Art.190 y ss. LGAP). En conclusión, considera que la acción debe rechazarse de plano al tratarse de un asunto de competencia de la jurisdicción ordinaria y carecer de legitimación directa su promovente.

4.- El señor Everardo Rodríguez Bastos contesta a folio 48 la audiencia concedida, manifestando que el ICAA forma parte del Estado y, como tal, y de conformidad con el art. 190 de la Ley General de la Administración Pública responderá por todos los daños que cause su funcionamiento. De conformidad con el principio de derogación tácita de las normas, el ICAA no ha aplicado el inciso a) del artículo 5 de la Ley 2726 del 14 de abril de 1961. A partir del mandato constitucional contenido en los artículos 9, 11, 21 y 50, que la Sala Constitucional desarrolló en la sentencia 2002-4153, el ICAA garantiza y preserva el medio ambiente, con la consecuente responsabilidad que ello supone.

5.- Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 95, 96 y 97, del Boletín Judicial, de los días 20, 21 y 22 de mayo de 2003 (folio 58).

6.- Se prescinde de la vista señalada en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con base en la potestad que otorga a la Sala el numeral 9 ibídem, al estimar suficientemente fundada esta resolución en principios y normas evidentes, así como en la jurisprudencia de este Tribunal.

7.- En los procedimientos se han cumplido las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Jinesta Lobo; y,

CONSIDERANDO:

I.- NORMA IMPUGNADA. La norma cuya constitucionalidad cuestiona el promovente es el artículo 5°, inciso a), de la Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, No. 2726 del 14 de abril de 1961, la cual, en lo conducente, establece lo siguiente:

“Artículo 5°.- Para el mejor cumplimiento de los fines a que se refiere el artículo 2° de la presente ley, el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados tendrá las siguientes atribuciones y prerrogativas, además de aquellas que las leyes generales otorgan a los establecimientos de su naturaleza:

a) Estará exento de responsabilidad legal en los casos de daños y perjuicios causados por la impureza, irregularidad o insuficiencia, real o alegada, del agua suministrada por este organismo (…)”.

II.- LEGITIMACION. El gestionante invoca, en su calidad de representante de la Fundación Rescate Verde, la existencia de un interés difuso. El ordinal 75, párrafo 2°, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional estatuye que no será necesario el caso previo pendiente de resolución cuando, por la naturaleza del asunto, se trate de la defensa de intereses difusos. En criterio de este Tribunal, en el presente asunto, en cuanto la organización colectiva accionante procura la defensa del principio de la responsabilidad administrativa como garantía de los derechos subjetivos e intereses legítimos de los administrados y de los Derechos fundamentales a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (artículo 50, párrafo 2°, de la Constitución Política) y a la salud (artículo 21 ibidem), a través de la provisión de agua potable no contaminada para el bienestar común de los habitantes de todo el territorio nacional, estima que sí concurre un interés difuso lo que permite entrar a conocer y resolver el mérito de la acción.

III.- OBJETO. En criterio de la Fundación accionante la norma atacada infringe el principio de legalidad (artículo 11° de la Constitución Política), el derecho a la salud (artículo 21 ibidem) y a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (artículo 50 ibidem). En lo que atañe al principio de legalidad, estima que el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados fue instituido como el ente rector encargado de la administración y operación de los sistemas de agua potable y alcantarillado a nivel nacional. En su criterio, la posibilidad de convenir con las Asociaciones Administradoras de los Sistemas de Acueductos y Alcantarillados, tampoco, exime a la entidad de su cometido principal. El artículo 5°, inciso a), de la Ley No. 2726 al exonerar de responsabilidad al ICAA desnaturalizó el cometido y razón de su creación. Estima que ciertamente se trata de una institución autónoma en los términos del numeral 188 de la Constitución Política, sin embargo, su autonomía administrativa garantizada constitucionalmente no la exonera de responsabilidad cuando incumpla sus obligaciones como lo puede ser la vigilancia en la buena administración de los acueductos al no garantizarle a la población la potabilidad del agua de consumo humano. La eximente de responsabilidad desvirtúa el fin de creación del ente y violenta el artículo 11° de la Constitución Política. Tocante al derecho a la salud, considera que el respeto de éste depende de la calidad del agua que sea recibida como consecuencia de la administración de los acueductos, siendo que la norma impugnada resulta inconstitucional al eximir de toda responsabilidad al ICAA por los posibles daños y perjuicios provocados como consecuencia de la impureza, irregularidad o insuficiencia del agua suministrada. En punto al Derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, estima que la exención de responsabilidad del ICAA lo vulnera sin abundar en razones.

IV.- PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE LA RESPONSABILIDAD ADMINISRATIVA. Nuestra Constitución Política no consagra explícitamente el principio de la responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas por las lesiones antijurídicas que, en el ejercicio de la función administrativa, le causen a los administrados. Empero, este principio se encuentra implícitamente contenido en el Derecho de la Constitución, siendo que puede ser inferido a partir de una interpretación sistemática y contextual de varios preceptos, principios y valores constitucionales. En efecto, el artículo 9°, párrafo 1°, de la Carta Política dispone que “El Gobierno de la República es (…) responsable (…)”, con lo cual se da por sentada la responsabilidad del ente público mayor o Estado y sus diversos órganos –Poder Legislativo, Ejecutivo y Judicial-. El ordinal 11°, de su parte, establece en su párrafo primero la “(…) responsabilidad penal (…)” de los funcionarios públicos y el segundo párrafo nos refiere la “(…) responsabilidad personal para los funcionarios en el cumplimiento de sus deberes (…)”. El artículo 34 de la Constitución Política ampara los “derechos patrimoniales adquiridos” y las “situaciones jurídicas consolidadas”, los cuales solo pueden ser, efectiva y realmente, amparados con un sistema de responsabilidad administrativa de amplio espectro sin zonas inmunes o exentas cuando sean vulnerados por las administraciones públicas en el despliegue de su giro o desempeño público. El numeral 41 ibidem, estatuye que “Ocurriendo a las leyes, todos han de encontrar reparación para las injurias o daños que hayan recibido en su persona, propiedad o intereses morales (…)”, este precepto impone el deber al autor y responsable del daño de resarcir las lesiones antijurídicas efectivamente sufridas por los administrados como consecuencia del ejercicio de la función administrativa a través de conductas positivas por acción o negativas por omisión de los entes públicos, con lo cual se convierte en la piedra angular a nivel constitucional para el desarrollo legislativo de un sistema de responsabilidad objetiva y directa en el cual el resarcimiento no depende del reproche moral y subjetivo a la conducta del funcionario público por dolo o culpa, sino, única y exclusivamente, por habérsele inflingido o recibido, efectivamente, “(…) injurias o daños (…) en su persona, propiedad o intereses morales (…)”, esto es, una lesión antijurídica que no tiene el deber de soportar y, por consiguiente, debe serle resarcida. El numeral 41 de la Constitución Política establece un derecho fundamental resarcitorio a favor del administrado que haya sufrido una lesión antijurídica por un ente –a través de su funcionamiento normal o anormal o su conducta lícita o ilícita- y la obligación correlativa , de éste de resarcirla o repararla de forma integral, el acceso a la jurisdicción previsto en este mismo precepto constitucional, se convierte, así en un derecho instrumental para asegurar, forzosamente, el goce y ejercicio del derecho resarcitorio del damnificado cuando el sujeto obligado a la reparación incumpla voluntariamente con la obligación referida. El artículo 45 de la Carta Magna acoge el principio de la intangibilidad del patrimonio al disponer que “La propiedad es inviolable; a nadie puede privarse de la suya si no es por interés público legalmente comprobado, previa indemnización conforme a la ley (…)”, se reconoce, de esta forma, por el texto fundamental que los sacrificios especiales o las cargas singulares que el administrado no tiene el deber de soportar o tolerar, aunque devengan de una actividad lícita –como el ejercicio de la potestad expropiatoria- deben resarcirse. El artículo 49, párrafo 1°, de la Constitución Política en cuanto, de forma implícita, reconoce la personalidad jurídica y, por consiguiente, la posibilidad de demandar en estrados judiciales a los entes públicos, cuando incumplan con sus obligaciones constituye un claro basamento de la responsabilidad administrativa. De su parte el párrafo in fine del ordinal 49 ya citado dispone que “La ley protegerá, al menos, los derechos subjetivos y los intereses legítimos de los administrados”, siendo que una de las principales formas de garantía de éstos lo constituye un régimen de responsabilidad administrativa objetivo, directo, amplio y acabado. El párrafo final del artículo 50 de la Constitución Política, en materia del daño ambiental, establece que “La ley determinará las responsabilidad y las sanciones correspondientes”, régimen de responsabilidad del que, obviamente, no pueden abstraerse los entes públicos de carácter económico (denominados empresas públicas-ente público) y empresas públicas (llamadas también empresas públicas-ente de Derecho privado) cuando contaminan al desplegar una actividad industrial, comercial o de servicios y, en general, el Estado cuando incumple sus obligaciones de defensa y preservación del medio ambiente a través de una deficiente actividad de fiscalización o de control de las actividades públicas y privadas actual o potencialmente contaminantes. En la hipótesis de los miembros de las Juntas Directivas de las Instituciones Autónomas, el artículo 188 de la norma fundamental dispone que “Sus directores responden por su gestión”. En lo que se refiere al Poder Ejecutivo, el Título X del texto constitucional contiene un Capítulo V cuyo epígrafe es “Responsabilidades de quienes ejercen el Poder Ejecutivo”, siendo que el artículo 148 consagra la responsabilidad del Presidente por el “uso que hiciera de aquellas atribuciones que según esta Constitución le corresponden en forma exclusiva”, la conjunta de éste con el respectivo Ministro del sector “respecto al ejercicio de las atribuciones que esta Constitución les otorga a ambos” –la cual es especificada por el artículo 149 ibidem- y la del Consejo de Gobierno por los acuerdo que adopte. El principio de responsabilidad administrativa de los entes públicos y de sus funcionarios resulta complementado con la consagración constitucional del principio de igualdad en el sostenimiento de las cargas públicas (artículos 18 y 33) que impide imponerle a los administrados una carga o sacrificio singular o especial que no tienen el deber de soportar y el principio de la solidaridad social (artículo 74), de acuerdo con el cual si la función administrativa es ejercida y desplegada en beneficio de la colectividad, es ésta la que debe soportar las lesiones antijurídicas causadas a uno o varios administrados e injustamente soportadas por éstos. Finalmente, es menester tomar en consideración que la Constitución Política recoge un derecho fundamental innominado o atípico que es el de los administrados al buen funcionamiento de los servicios públicos, el que se infiere claramente de la relación de los numerales, interpretados, a contrario sensu, 140, inciso 8°, 139, inciso 4° y 191 de la Ley fundamental en cuanto recogen, respectivamente, los parámetros deontológicos de la función administrativa tales como el “buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas”, “buena marcha del Gobierno” y “eficiencia de la administración”. Este derecho fundamental al buen funcionamiento de los servicios públicos le impone a los entes públicos actuar en el ejercicio de sus competencias y la prestación de los servicios públicos de forma eficiente y eficaz y, desde luego, la obligación correlativa de reparar los daños y perjuicios causados cuando se vulnere esa garantía constitucional. De esta forma, queda en evidencia que el constituyente originario recogió de forma implícita el principio de la responsabilidad de las administraciones públicas, el que, como tal, debe servir a todos los poderes públicos y operadores del Derecho como parámetro para interpretar, aplicar, integrar y delimitar el entero ordenamiento jurídico. Bajo esta inteligencia, un corolario fundamental del principio constitucional de la responsabilidad administrativa lo constituye la imposibilidad para el legislador ordinario de eximir o exonerar de responsabilidad a algún ente público por alguna lesión antijurídica que le cause su funcionamiento normal o anormal o su conducta lícita o ilícita a la esfera patrimonial y extramatrimonial de los administrados.

 

V.- CARÁCTER ESENCIAL DEL PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA EN EL ESTADO SOCIAL Y DEMOCRÁTICO DE DERECHO. La responsabilidad de las administraciones públicas por el ejercicio de la función administrativa forma parte, como lo hemos constatado en el considerando anterior, de la concepción constitucional de éstas. Es una pieza clave y esencial del Estado social y democrático de Derecho, dados los fines a los que propende un régimen de responsabilidad administrativa. De modo general, la responsabilidad administrativa tiene por función básica la reparación o resarcimiento de las lesiones antijurídicas causadas a un administrado (víctima o damnificado) en su esfera patrimonial o extrapatrimonial por un ente público en el ejercicio de la función administrativa. Uno de sus fines clásicos y tradicionales es servir de control o garantía para las situaciones jurídicas sustanciales de los administrados que sean lesionadas por un ente público en el ejercicio de sus competencias o en la prestación de los servicios públicos expresamente asignados por la Constitución o la ley. La responsabilidad administrativa junto con la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (artículo 49 de la Constitución Política), son las piezas claves de un Estado Constitucional para la defensa de los administrados frente a las prerrogativas y privilegios formales y materiales con que la propia Constitución provee a los entes públicos para el cumplimiento de sus cometidos. Esta finalidad determina que el principio constitucional de la responsabilidad administrativa debe ser fortalecido y acentuado mediante una interpretación extensiva y no restrictiva, de la misma forma el legislador al desarrollar los sistemas de responsabilidad administrativa debe adecuarse al parámetro constitucional de una responsabilidad administrativa objetiva y directa, estándole vedado establecer conductas administrativas exentas o inmunes a éste y menoscabando los derechos fundamentales resarcitorio y al buen funcionamiento de los servicios públicos de los que son titulares todos los administrados. De otra parte, la responsabilidad administrativa permite actuar los principios constitucionales de eficiencia y eficacia administrativas (artículos 140, inciso 8°, en cuanto le impone al Poder Ejecutivo el deber de “Vigilar el buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas”, el 139, inciso 4°, en la medida que incorpora el concepto de “buena marcha del Gobierno” y el 191 al recoger el principio de “eficiencia de la administración”), puesto que, el deber de reparar o indemnizar las lesiones antijurídicas infligidas a los administrados les impone actuar de forma correcta, ponderada, reflexiva y ajustada a Derecho. De acuerdo con estos dos principios que informan la organización y función administrativas, las administraciones públicas deben prestar servicios públicos de buena calidad con altos estándares para la debida satisfacción de las necesidades de los administrados que son sus destinatarios y ejercer cumplida y normalmente sus competencias. La eficiencia y la eficacia son, entonces, obligaciones o imperativos constitucionales que necesariamente obligan a los entes públicos a actuar responsablemente en el ejercicio de la función administrativa en sus diversas manifestaciones (actuaciones materiales o técnicas y actividad formal). Como correlato de tales deberes constitucionales de las administraciones públicas, los administrados son titulares del derecho fundamental innominado al buen y eficiente funcionamiento de los servicios públicos, con elevados estándares de calidad, el cual se puede inferir, a contrario sensu, de los supracitados artículos 140, inciso 8°, 139, inciso 4° y 191 de la Constitución Política).

VI.- EXENCION INCONSTITUCIONAL DE LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA DEL INSTITUTO COSTARRICENSE DE ACUEDUCTOS Y ALCANTARILLADOS. El inciso a) del artículo 5° de la Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados exime de responsabilidad a esa entidad “(…) en los casos de daños y perjuicios causados por la impureza, irregularidad o insuficiencia, real o alegada, del agua suministrada (…)”. Evidentemente, ese inciso transgrede frontalmente el principio constitucional de la responsabilidad administrativa, puesto que, para una hipótesis específica de funcionamiento anormal del servicio público –falta de servicio, entendida como un incumplimiento de las obligaciones jurídicas preexistentes impuestas por el ordenamiento jurídico- como lo es la impureza, irregularidad o insuficiencia en el suministro del agua potable, el legislador exime graciosamente al ente de responder por las lesiones antijurídicas causadas a los administrados. Al exonerar de toda responsabilidad administrativa al ICAA en la prestación del servicio público que constituye el núcleo o razón de ser de éste, el inciso quebranta el principio de intangibilidad del patrimonio (artículo 45 de la Constitución Política), el derecho de los administrados a obtener una tutela jurisdiccional pronta y cumplida para conseguir una reparación integral a los daños y perjuicios que hayan sufrido en su esfera patrimonial y extramatrimonial como consecuencia del ejercicio de la función administrativa por algún ente público (artículos 41 y 49 ibidem). De la misma manera, la exención infringe el derecho a la salud (artículo 21 ibidem), cuando, eventualmente, la lesión afecta ese preciado derecho de los usuarios del servicio, como resulta esperable cuando se provee agua impura o el suministro no es regular –ajustado a los deberes y obligaciones que impone el ordenamiento jurídico- y continuo –sin interrupciones o solución de continuidad- y en cantidades suficientes para atender las necesidades higiénicas básicas y cotidianas de los administrados. Finalmente, estima este Tribunal que la exoneración de responsabilidad dispuesta por el legislador para las hipótesis indicadas vulnera el derecho constitucional implícito o virtual de los administrados al buen funcionamiento de los servicios públicos (artículos 140, inciso 8°, 139, inciso 4° y 191, todos interpretados a contrario sensu). Por último, no encuentra este Tribunal Constitucional que el precepto impugnado infrinja el Derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, puesto que, la norma hace referencia a una relación de servicio público y a la responsabilidad del ente que lo presta en cuanto a su pureza, regularidad y cantidad. Tampoco considera este Tribunal que quebrante el principio de legalidad recogido en el numeral 11 de la Constitución Política, sino, única y exclusivamente, en cuanto sirve de fundamento parcial al principio de responsabilidad de las administraciones públicas.

VII.- COROLARIO. En mérito de lo expuesto se impone declarar con lugar la acción de inconstitucionalidad con las consecuencias de ley.

POR TANTO:

Se declara con lugar la acción. Se declara inconstitucional el inciso a) del artículo 5° de la Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados No. 2726 del 14 de abril del 1961. Esta declaratoria tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de la ley, todo sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe. Comuníquese a la Asamblea Legislativa. Publíquese íntegramente en el Boletín Judicial y reséñese en el Diario Oficial La Gaceta.

 

 

 

 

 

Luis Fernando Solano C.

Presidente

 

 

 

Luis Paulino Mora M. Carlos M. Arguedas R.

 

 

 

 

Ana Virginia Calzada M. Adrián Vargas B.

 

 

 

 

Ernesto Jinesta L. Federico Sosto L.

EJL/VCG