Exp: 03-012954-0007-CO

Res: 2004-04637

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las doce horas con quince minutos del treinta de abril del dos mil cuatro.-

Recurso de amparo interpuesto por EDGAR VALVERDE ACOSTA, portador de la cédula de identidad número 9-014-658, a favor de ALCATEL CIT, contra la JUNTA DIRECTIVA DEL INSTITUTO COSTARRICENSE DE ELECTRICIDAD.

Resultando:

1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 17:45 hrs. del 16 de diciembre de 2003 (folio 1), el recurrente interpuso recurso de amparo contra la Junta Directiva del Instituto Costarricense de Electricidad y manifestó que Alcatel Cit participó como oferente en la Licitación Pública N° 7149-T, promovida por el instituto recurrido para la compra de 600.000 soluciones telefónicas inalámbricas con tecnología GSM. En la sesión de la Junta Directiva del Instituto Costarricense de Electricidad Nº 5570 del 2 de diciembre de 2003, dicho órgano colegiado acordó la adjudicación de dicho procedimiento licitatorio a otra empresa. Afirmó que dos días después, el 4 de diciembre, enterados del acuerdo tomado por la Junta y con el objetivo de recabar información necesaria de interés de su representada, se presentó oficio ALCA-C-141-03, mediante el cual solicitaron al accionado una copia de las actas donde se discutió y deliberó la toma de esa decisión, sin que a la fecha en que interpuso este proceso haya sido posible obtenerlas, las cuales en apariencia están siendo revisadas y "redactadas". En forma sorprendente, el acuerdo de tal adjudicación -que presumen se tomó "en firme", fue publicado en la Gaceta del viernes 5 de diciembre, poco más de dos días después de tomado el acuerdo ante referido. Señalan que tal hecho es sorprendente porque no es usual que en forma tan pronta se publiquen acuerdos de adjudicaciones de instituciones públicas, y prueba de ello es que otros acuerdos de adjudicación tomados por la Junta Directiva recurrida en la sesión antes citada, no han sido publicados todavía. Que dicha publicación muestra algunos defectos que dejan dudas en torno a la forma en que se ha procedido. Aseguró que el plazo de diez días para presentar la apelación corre a partir de la publicación en el Diario Oficial, por lo que necesitan la información solicitada por cuanto constituye una pieza clave en la argumentación que la empresa desarrollará en el eventual recurso de apelación. A pesar de ello, el 11 de diciembre de 2003 el Lic. Jorge Casafont Flores, se apersonó a la Secretaria de la Junta Directiva, pero no se le suministró la información requerida, y más bien se le dijo que "tal vez" estaría lista para el 17 de diciembre, cuando apenas quedarían tres días para presentar un complejo recurso de apelación contra la decisión adoptada por la Junta accionada. Lo cual, estima vulnera el derecho a un procedimiento pronto y cumplido, el acceso a la información administrativa y el debido proceso de su representada. Solicitó el recurrente que se declare con lugar el recurso y se ordene la reposición del plazo para la presentación del recurso de apelación.

2.- Informó bajo juramento Pablo Casafont Saborío, en su condición de apoderado generalísimo del Instituto Costarricense de Electricidad (folio 24), que es cierto que la empresa amparada participó como oferente en la Licitación Pública Nº 7149-T. También lo es que en la referida sesión del Consejo Directivo, celebrada el 2 de diciembre, se adjudicó dicho concurso público. Indicó que le llama la atención que el recurrente consigne que “entendemos” que el acuerdo se tomó en firme, porque tal como lo reconoce, el 5 de diciembre se publicó el acuerdo de adjudicación en el Diario Oficial, de manera que si ya se produjeron actos concretos tendentes a la ejecución del acuerdo, es porque estaba firme y por tanto debía tener por comprobada su firmeza. Por otro lado, el propio recurrente reconoce que la publicación del acuerdo de adjudicación en La Gaceta pone a correr el plazo de apelación ante la Contraloría. Señaló que a su juicio estaba muy claro para el recurrente la firmeza del acuerdo porque de hecho atendieron el plazo de que disponían para apelar el acto de adjudicación y presentaron su recurso ante la Contraloría General de la República. Manifestó, además, que si se toma en consideración que la sesión se había celebrado el martes anterior, la pretensión de obtener copias del acta apenas dos días después, rebasa en su criterio el margen de razonabilidad que el derecho de información admite y que ha sido reconocido por este órgano. Aseguró que no solo se deja de lado ese principio, sino una consideración de gran relevancia, cual es el impedimento material –además de legal-, que tendrían para acceder a la petición del recurrente, toda vez que ni siguiera el acta había sido confeccionada. En todo caso, aunque se hubiera logrado su confección en un día; el acta no habría adquirido firmeza, sino que había sido sometida a conocimiento de los miembros del Consejo Directivo, de manera que aún teniéndola, no se podía entregar. Los funcionarios de la Secretaría del Consejo Directivo no podían entregar las copias requeridas; esto por cuanto por imperativo del artículo 56 de la Ley General de la Administración Pública, el acto no quedaría firme sino hasta en la siguiente sesión del Consejo Directivo. En ese sentido, la pretensión de Alcatel violenta lo establecido por el ordenamiento jurídico. Por otro lado, en el desarrollo del derecho de información la Sala ha reconocido la llamada privacidad temporal de la información, según la cual no se viola esta garantía constitucional cuando se niega a suministrar el documento que aún no ha sido recibido por su destinatario, que en este caso serían el Presidente del Consejo Directivo y los miembros de dicho cuerpo que hubieren votado en contra del acto de adjudicación. Por otro lado, en el desarrollo del derecho a la información la Sala ha reconocido la llamada privacidad temporal de la información, según la cual no se viola esta garantía constitucional cuando se niega suministrar el documento que aún no ha sido recibido por su destinatario, que en este caso serían el Presidente del Consejo Directivo y los miembros de ese órgano. La alusión que hizo Alcatel que el acuerdo fue publicado con prontitud en el Diario Oficial no constituyen un hecho relevante para el proceso. Manifestó, además, que a los efectos de tutelar los derechos fundamentales de la amparada, carece de relevancia que la publicación contenga los defectos que se alegaron. Asimismo, que el amparo no es la vía para lograr una ampliación del plazo para apelar, o bien abrir debate sobre las actuaciones de su representada que se deban analizar a partir del derecho de fondo en materia de contratación administrativa. En el mismo sentido, este punto no tiene relevancia con la satisfacción del derecho de información, máxime que a la fecha de interposición de este proceso faltaban apenas 3 días para que se venciera el plazo para presentar la apelación contra el acto de adjudicación ante la Contraloría General de la República y aún así, el recurrente logró presentarlo ejerciendo de forma amplia su derecho de defensa, por lo que no se vio perjudicada en el ejercicio de su derecho a impugnar el referido acto de adjudicación. Indicó que no logra comprender cómo se violentaron los derechos fundamentales de la empresa sólo por el hecho de no haber incorporado al expediente de la licitación, copia del acta de la sesión en la cual se adjudicó el concurso. Aclaró que lo que se incorpora al expediente es el acuerdo tomado en la sesión respectiva no las deliberaciones que contienen las actas en detalle. De manera que en el Instituto Costarricense de Electricidad siempre se ha seguido esa práctica, la cual no constituye una violación a los derechos constitucionales de la amparada si de hecho presentó el recurso de apelación contra el acto de adjudicación. Agregó que valorar el eventual perjuicio que el recurrente indicó se ocasionó a su representada, rebasa la competencia de la jurisdicción constitucional. Por otra parte, ni indicó el recurrente en qué forma se lesionó el debido proceso, sí presentó ante el Órgano Contralor el recurso de apelación. En cuanto al principio de publicidad insistió que las copias de las actas no son esenciales para presentar el recurso de apelación y mas bien no es común que se soliciten por parte de los oferentes en los concursos públicos promovidos por su representado. La demostración más clara que las actas no eran esenciales para presentar la apelación es el hecho que el 19 de diciembre la representada del recurrente presentó la apelación, el cual, por lo voluminoso, debió ser preparado muchos días antes del día en que se hizo entrega del acta –17 de diciembre-. En todo caso, si del contenido de las actas hubiera habido un aspecto de especial relevancia para su defensa, aún le quedaban otras oportunidades procesales ante la Contraloría para sustanciar, ampliar o complementar el memorial de apelación. La supuesta violación al principio de legalidad y transparencia de los principios de los procedimientos no tiene asidero alguno, pues cuando el acta se solicitó, no estaba, totalmente, lista. No era esencial para el ejercicio del derecho de impugnar y en todo momento se le indicaron las razones por las cuales no era posible entregarlas antes de la fecha en que se suministró. No encuentra como se relaciona la lesión el principio de seguridad jurídica al hecho de no haber incorporado al expediente de la licitación, la copia de las deliberaciones del Consejo Directivo cuando decidió la adjudicación del concurso. Por otra parte, no encuentra esa representación el sustento para inferir que resulta una exigencia incorporar copia de las deliberaciones de las actas en el expediente de la licitación. No existe norma alguna en la legislación referente a la contratación administrativa que obligue a incorporar en los expediente licitatorios las deliberaciones que se suscitan en torno a decisiones sobre el tema. Aunque ese fuera el caso, es claro que dicha exigencia sería conminatoria solo a partir que estén cumplidos los trámites que establece el artículo 56 de la Ley General de la Administración Pública. En cuanto al principio de buena fe, rechazó las afirmaciones del recurrente y alegó que el recurso contiene sugerencia sin sustanciar. Indicó asimismo que, el recurrente sí logró ejercer el derecho a la defensa. En tanto le fue suministrada la copia del acta en la primera oportunidad que el procedimiento administrativo interno lo permitió y en tanto la fecha de entrega fue antes de la fecha límite para interponer la apelación, no ve cómo se le pudo haber violentado el debido proceso al recurrente. Si aun el recurrente estima que le faltó tiempo, podría presentar adiciones, máxime considerando que coincidió la fecha máxima de presentación con el cierre de las oficinas públicas por las vacaciones de fin de año y por lo tanto los documentos de apelación no serían vistos sino hasta después de ese período, todo lo cual le daba un amplio margen al recurrente para analizar los documentos que se le entregaron. Estimó que por las razones indicadas y por la naturaleza sumaria del amparo, no corresponde abrir debate sobre ningún otro punto salvo el derecho de respuesta, el cual no se puede considerar violado a tenor de las explicaciones dadas. Solicita que se desestime el recurso planteado.

 

3.- Mediante memorial presentado el 21 de enero de 2004, el recurrente (folio 34) replicó el informe rendido por el Presidente Ejecutivo del Instituto Costarricense de Electricidad. Alegó que el recurrido dio la razón a su representada. Efectivamente, deja claro que con inusual celeridad en el sector público, en la sesión del Consejo Directivo del 2 de diciembre, en horas de la noche, fue aprobado en firme el acuerdo de adjudicación de la Licitación Pública Nº 7149-T. Ante lo conciso del acuerdo publicado, se puede comprender con total claridad que es imposible oponerse a algo que se desconoce. Independientemente, de toda argumentación, al momento de plantearse este proceso ya había transcurrido tiempo de sobra y se suponía que el acta que contenía tan importante acuerdo ya había sido redactada, revisada y aprobada. Al negársele a su representada la entrega de dicho documento en un tiempo razonable se vulneraron sus derechos y se obligó a la amparada a elaborar un recurso de apelación desconociendo los fundamentos del acuerdo tomado por el Consejo Directivo, lo que, evidentemente, reduce las posibilidades de éxito de la gestión y coloca a la empresa en un estado de indefensión. En situaciones excepcionales y de gran urgencia, es obvio que el ordenamiento jurídico prevé un mecanismo, igualmente, excepcional: El de aprobar de manera definitiva o en firme un determinado acuerdo. Impone el sentido común, que también debe tenerse especial cuidado en que el acuerdo sea comunicado y contenga toda la información; además debe ser preciso, expreso, claro y contar con todos los elementos esenciales del acto, como el contenido, el motivo, el fin y objeto. Esto es algo que ni siguiera debe ser enunciado en norma alguna, pues es de sentido común. No hacerlo así implica poner en una situación de indefensión a quienes puedan resultar, potencialmente, afectados porque cuando la información completa ya esté disponible habrían acaecido los plazos correspondientes para impugnar. En ese sentido, la apelación de su representada fue presentada el 19 de diciembre de 2003. Se contó con menos de 48 hrs. para realizar un análisis detalla y exhaustivo del acuerdo y el acta, tiempo abierta y, claramente, insuficiente para ejercer una defensa de sus derechos.

4.- El 22 de enero de 2004, el Gerente de la División de Asesoría y Gestión Jurídica de la Contraloría General de la República aportó copia de la resolución Nº R-DAGJ-24-2004, de las 15:00 hrs. del 16 de enero de 2004 del órgano contralor.

5.- Por memorial de 4 de febrero de 2004, el recurrente (folio 49) alegó que una petición expresa y clara, para que se permitiera el acceso al expediente de la licitación pública, fue respondida, negativamente, por el órgano contralor. Lo anterior puede explicar la sorpresa cuando, inesperadamente, el 16 de enero de 2004 y mediante resolución R-DAGJ-24-2004, la Contraloría General de la República le dio la razón a la empresa en cuanto al proceder ilegítimo del Instituto al negar la entrega de las actas del Consejo Directivo, concluyéndose que ello provocó indefensión a la amparada. Adicionalmente, la Contraloría estableció, entonces, que el plazo para apelar comenzaba a correr a su representada a partir del momento en que se les entregaron las actas, lo que implicó que dicho plazo se prorrogó y venció sin que supieran de ello. Es, justamente, esa resolución la que “por tener relación con el caso en estudio” se aportó el 22 de enero del 2004, con lo que se trata de decirle a este órgano que la petición fue resuelta de manera favorable en la vía administrativa y que, en consecuencia, el amparo carece de todo interés actual, cuando lo cierto es que la respuesta fue, totalmente, extemporánea y, lejos de solucionar la violación de los derechos constitucionales de la empresa, más bien lo pone en entredicho, pues lo que más preocupa es que se le confiera alguna validez o efecto a la resolución de la Contraloría que les dio la razón, pero que se tenga el plazo para apelar como precluido a pesar que no se les informó en forma oportuna y razonable.

6.- Mediante memorial presentado el 18 de marzo de 2004, Ricardo Taylor Capón, en su condición de apoderado de Ericsson de Costa Rica, S. A. (folio 60) solicitó se le tuviera como coadyuvante pasivo. Alegó que en el expediente, están incorporados el cartel de la licitación, las ofertas, los diferentes estudios técnicos, financieros y jurídicos de las ofertas preparados por los funcionarios del Instituto Costarricense de Electricidad, así como los informes de calificación final de las ofertas. Todos los datos técnicos y las consideraciones del personal experto del instituto, de manera que los derechos constitucionales y legales han sido respetados y se han cumplido. En la misma apelación interpuesta ante la Contraloría General de la República, la empresa amparada se reservó, expresamente, el derecho de ampliar su apelación conforme al contenido de las actas del Consejo Directivo que le fueron entregadas el 17 de diciembre de 2003. Pese a que se reservó ese derecho, una vez que disponía de ellas, no ejerció su derecho y por ello no presentó ante el órgano contralor ningún tipo de ampliación. Como no existe a la fecha una resolución del Instituto Costarricense de Electricidad o de la Contraloría que le haya denegado a Alcatel- Cit el derecho de ampliar sus alegatos luego de conocido el contenido de las actas de la Junta Directiva del ICE, a partir del 17 de diciembre de 2003, todo el amparo se apoya en una presunción falsa. En todo caso, el órgano contralor reconoció que la amparada tenía un plazo adicional de diez días contados a partir del momento en que tuviera las copias para ampliar su apelación, pero Alcatel- Cit dispuso, de su propia iniciativa, no ejercer ese derecho. Aseguró que en casos como el que planteó la amparada, la Contraloría General de la República ha protegido a las empresas que en anteriores oportunidades se han quejado de no haber podido fundamentar su apelación del acto de adjudicación, alegando que determinados documentos no habían sido agregados al expediente administrativo de la Licitación Pública. Incluso Alcatel está consciente que el órgano contralor sí es competente para resolver un aspecto legal de ese tipo. Por otra parte, en la especie, el órgano contralor dictó la resolución R-DAGJ-24-2004 del 13 de enero de 2004, que admitió los recursos de apelación presentados y además declaró que la empresa sí tenía el derecho de ampliar su recurso de apelación, respecto del contenido de las actas del Consejo Directivo del Instituto en que se discutió y analizó la Licitación Pública Nº 7149-T. Esa resolución reconoció de manear indiscutible que Alcatel Cit sí tenía el derecho de ampliar su apelación dentro de un plazo adicional de 10 días contados a partir del 17 de diciembre de 2003, fecha en la que se obtuvo copia de las actas de reiterada cita. Señaló que como la Contraloría comprobó que la amparada no ejerció su derecho dentro del plazo de 10 días, el punto está resuelto por la propia inercia de la empresa y que no se causó indefensión alguna a Alcatel Cit ni a Motorola. Pese a ello, el órgano contralor admitió los recursos de apelación y otorgó al Instituto y a su representada, un plazo de 5 días para referirse a los recursos de apelación que se presentaron, pero, además, de ese plazo permitió a todas las partes referirse a las actas del Instituto Costarricense de Electricidad. Manifestó, además que, si la Contraloría ya dictó la resolución R-DAGJ-24-2004 de 16 de enero de 2004, la pretensión de este proceso ya ha sido otorgada en la vía administrativa y por ello carece de interés actual. En ese sentido, el amparo no cumple los criterios de admisión y por ende, debe rechazarse. Adicionalmente, el contenido de la sesión del Consejo Directivo del Instituto Costarricense de Electricidad Nº 5570 tiene relevancia apenas marginal. De hecho, el contenido del Acuerdo de Licitación tomado en esa sesión, es idéntico al acuerdo publicado. En ese sentido, es indiscutible que los directores que votaron a favor de la oferta de su representada se apoyaron de forma exclusiva en los informes técnico- legales y en el informe de recomendación legal. Asimismo, todos los oferentes perdidosos presentaron un voluminoso recurso de apelación y se refirieron de manera extensa a los aspectos técnico- jurídicos de la licitación. No se trata, entonces, de la omisión de etapas procesales indispensables del proceso de licitación, ni se trata de una clara, gruesa o grosera violación a las reglas de la igualdad ni al debido proceso legal y por ese motivo la Sala no es competente para conocer ese litigio. Solicitó que se declare inadmisible este proceso.

7.- En los procedimientos seguidos se han observado las prescripciones legales.

Redacta el Magistrado Jinesta Lobo; y,

Considerando:

I.- SOBRE LA COADYUVANCIA. En sentencias anteriores, este Tribunal ha indicado que ésta es una forma de intervención adhesiva que se da cuando una persona actúa en un proceso adhiriéndose a las pretensiones de algunas de las partes principales. En consecuencia, está legitimado para actuar como coadyuvante quien ostente un interés directo en el resultado del recurso; sin embargo, al no ser actor principal, el coadyuvante no resultará directamente afectado por la sentencia, es decir, la eficacia de ésta no podrá alcanzarle de manera directa e inmediata, ni le afecta la condición de cosa juzgada del pronunciamiento (Véanse entre otras la sentencia número 3235 de las 9:20 horas del 30 de octubre de 1992). En el caso concreto, esta Sala admite la solicitud de coadyuvancia presentada por Ericsson de Costa Rica -visible a folio 60-, y se tienen por hechas sus manifestaciones, por cuanto esa empresa, posee un interés legítimo sobre la resolución de este recurso, habida cuenta de haber resultada adjudicataria de la licitación pública número 7149-T.

II.- OBJETO DEL RECURSO. El punto medular del proceso es determinar si la negativa del Instituto Costarricense de Electricidad de entregarle a la empresa amparada las copias que requirió, vulneró el derecho a un procedimiento pronto y cumplido, a la información administrativa y el debido proceso de la empresa amparada.

 

III.- HECHOS PROBADOS. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos: 1) Que Alcatel Cit participó como oferente en la Licitación Pública Nº 7149-T, cuyo objeto fue el arrendamiento con opción de compra de los equipos necesarios para que el ICE brinde 600.000 soluciones telefónicas inalámbricas tecnología GSM (informe a folio 24); 2) El Consejo Directivo del Instituto Costarricense de Electricidad, en la sesión Nº 5570 celebrada el 2 de diciembre de 2003, acordó, en firme, adjudicarle esa licitación a la oferta presentada por Ericsson y el Banco Centroamericano de Integración Económica (informe a folios 24-25, 27-28, copia del acuerdo a folio 18); 3) Mediante memorial presentado el 4 de diciembre de 2003, Alcatel-Cit de Costa Rica, S. A., le solicitó a la Secretaría del Consejo Directivo del Instituto Costarricense de Electricidad, copia de las actas de ese órgano colegiado relacionadas con la discusión, aprobación y adjudicación de la Licitación Pública Nº 7149-T, de 25 de noviembre y 2 de diciembre de 2003, así como de aquella en que ese consejo conoció un memorial de la Contraloría General de la República dirigido a la Presidencia Ejecutiva del Instituto, en torno a la Licitación Pública Nº 6873-T (copia a folio 14); 4) El acuerdo de adjudicación de la Licitación Nº 7149-T se publicó en el Diario Oficial La Gaceta Nº 235 del viernes 5 de diciembre de 2003 (copia a folio 18); 5) El 11 de diciembre de 2003, se le informó a Alcatel Costa Rica, S. A., por parte de la Secretaria del Consejo Directivo del ICE y su asesor legal, que el martes 9 de diciembre en la sesión No. 5.572, artículo 10, le había dado el visto bueno a la gestión de Alcatel del 4 de diciembre, por cuyo medio se solicitaba copias de las actas del 25 de noviembre y 2 de diciembre, en las que se discutió, aprobó y adjudicó la licitación pública No. 7149-T, siendo que la sesión del 9 de diciembre quedaría firme hasta el martes 16 de diciembre, razón por la cual hasta el día siguiente, sea el 17 de diciembre, se le entregarían las referidas copias (acta notarial de folio 16); 6) El 17 de diciembre de 2003, se le entregó a la amparada las copias que requirió (informe a folio 24-33 y memorial a folio 36); 7) El 19 de diciembre de 2003, la empresa Alcatel Cit presentó recurso de apelación ante la Contraloría General de la República (copia de la resolución No. R-DAGJ-24-2004 a folio 42); 8) Por resolución de la División de Asesoría y Gestión Jurídica, de la Contraloría General de la República Nº R-DAGJ-24-2004, de las 13:00 hrs. del 16 de enero de 2004, se admitió para su trámite el recurso de apelación que interpuso la empresa tutelada (folios 42- 48).

IV.- EL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN ADMINISTRATIVA. El ordinal 30 de la Constitución Política garantiza el libre acceso a los “departamentos administrativos con propósitos de información sobre asuntos de interés público”, derecho fundamental que en la doctrina se ha denominado derecho de acceso a los archivos y registros administrativos, sin embargo, la denominación más acertada es la de derecho de acceso a la información administrativa, puesto que, el acceso a los soportes materiales o virtuales de las administraciones públicas es el instrumento o mecanismo para alcanzar el fin propuesto que consiste en que los administrados se impongan de la información que detentan aquéllas. Es menester indicar que no siempre la información administrativa de interés público que busca un administrado se encuentra en un expediente, archivo o registro administrativo. El derecho de acceso a la información administrativa es un mecanismo de control en manos de los administrados, puesto que, le permite a éstos, ejercer un control óptimo de la legalidad y de la oportunidad, conveniencia o mérito y, en general, de la eficacia y eficiencia de la función administrativa desplegada por los diversos entes públicos. Las administraciones públicas eficientes y eficaces son aquellas que se someten al control y escrutinio público, pero no puede existir un control ciudadano sin una adecuada información. De este modo, se puede establecer un encadenamiento lógico entre acceso a la información administrativa, conocimiento y manejo de ésta, control ciudadano efectivo u oportuno y administraciones públicas eficientes. El derecho de acceso a la información administrativa tiene un profundo asidero en una serie de principios y valores inherentes al Estado Social y Democrático de Derecho, los cuales, al propio tiempo, actúa. Así, la participación ciudadana efectiva y directa en la gestión y manejo de los asuntos públicos resulta inconcebible si no se cuenta con un bagaje importante de información acerca de las competencias y servicios administrativos, de la misma forma, el principio democrático se ve fortalecido cuando las diversas fuerzas y grupos sociales, económicos y políticos participan activa e informadamente en la formación y ejecución de la voluntad pública. Finalmente, el derecho de acceso a la información administrativa es una herramienta indispensable, como otras tantas, para la vigencia plena de los principios de transparencia y publicidad administrativas. El contenido del derecho de acceso a la información administrativa es verdaderamente amplio y se compone de un haz de facultades en cabeza de la persona que lo ejerce tales como las siguientes: a) acceso a los departamentos, dependencias, oficinas y edificios públicos; b) acceso a los archivos, registros, expedientes y documentos físicos o automatizados –bases de datos ficheros-; c) facultad del administrado de conocer los datos personales o nominativos almacenados que le afecten de alguna forma, d) facultad del administrado de rectificar o eliminar esos datos si son erróneos, incorrectos o falsos; e) derecho de conocer el contenido de los documentos y expedientes físicos o virtuales y f) derecho de obtener, a su costo, certificaciones o copias de los mismos.

V.- TIPOLOGIA DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN ADMINISTRATIVA. Se puede distinguir con claridad meridiana entre el derecho de acceso a la información administrativa (a) ad extra –fuera- y (b) ad intra –dentro- de un procedimiento administrativo. El primero se otorga a cualquier persona o administrado interesado en acceder una información administrativa determinada –uti universi- y el segundo, únicamente, a las partes interesadas en un procedimiento administrativo concreto y específico –uti singuli-. Si bien este último derecho se encuentra normado en la Ley General de la Administración Pública en su Capítulo Sexto intitulado “Del acceso al expediente y sus piezas”, Título Tercero del Libro Segundo en los artículos 272 a 274, no cabe la menor duda que tiene asidero en el ordinal 30 de la Constitución Política y, por ende, goza de los mecanismos de garantía, tutela y defensa previstos en el texto fundamental (artículo 48 de la Constitución Política)y desarrollados por la ley del rito de esta jurisdicción (ordinales 29 y siguientes). Este corolario se impone al reparar en el carácter claramente insuficiente, lento y engorroso del único mecanismo de protección, establecido a nivel infraconstitucional, del derecho de acceso a la información administrativa ad intra de un procedimiento administrativo. En efecto, el numeral 274 de la Ley General de la Administración Pública dispone que contra la resolución que deniegue el conocimiento y acceso a una pieza de un expediente caben los recursos ordinarios previstos por ese cuerpo normativo, esto es, la revocatoria, la apelación y, eventualmente, de tratarse del jerarca, la reposición, sin preverse una vía expedita y célere cuando los recursos sean declarados sin lugar, con lo cual resulta claramente insuficiente al obligar al petente a acudir a la jurisdicción contencioso administrativa (artículo 49 de la Constitución Política), para pretender la nulidad de la resolución que le ha denegado el acceso al expediente administrativo, solución que supone un elevado costo económico y temporal para el agraviado y que resulta, a todas luces, tardía.

VI.- DEBIDO PROCESO. La Sala ha tenido sobradas oportunidades para examinar cuáles son los elementos básicos constitutivos del debido proceso constitucional en sede administrativa. Fundamentalmente, a partir de la sentencia número 15-90, de las 16:45 horas del 5 de enero de 1990 y en repetidos pronunciamientos subsecuentes, se ha dicho que:

"... el derecho de defensa garantizado por el artículo 39 de la Constitución Política y por consiguiente el principio del debido proceso, contenido en el artículo 41 de nuestra Carta Fundamental, o como suele llamársele en doctrina, principio de 'bilateralidad de la audiencia' del 'debido proceso legal' o 'principio de contradicción' (...) se ha sintetizado así: a) Notificación al interesado del carácter y fines del procedimiento; b) derecho de ser oído, y oportunidad del interesado para presentar los argumentos y producir las pruebas que entienda pertinentes; c) oportunidad para el administrado de preparar su alegación, lo que incluye necesariamente el acceso a la información y a los antecedentes administrativos, vinculados con la cuestión de que se trate; ch) derecho del administrado de hacerse representar y asesorar por abogados, técnicos y otras personas calificadas; d) notificación adecuada de la decisión que dicta la administración y de los motivos en que ella se funde y e) derecho del interesado de recurrir la decisión dictada." "... el derecho de defensa resguardado en el artículo 39 ibídem, no sólo rige para los procedimientos jurisdiccionales, sino también para cualquier procedimiento administrativo llevado a cabo por la administración pública; y que necesariamente debe dársele al accionante si a bien lo tiene, el derecho de ser asistido por un abogado, con el fin de que ejercite su defensa...".

Y también:

"...Esta Sala ha señalado los elementos del derecho al debido proceso legal, (ver especialmente la opinión consultiva nº 1739-92), aplicables a cualquier procedimiento sancionatorio o que pueda tener por resultado la pérdida de derechos subjetivos. La Administración debe, en atención al derecho de defensa del administrado: a) Hacer traslado de cargos al afectado, lo cual implica comunicar en forma individualizada, concreta y oportuna, los hechos que se imputan; b) Permitirle el acceso irrestricto al expediente administrativo; c) Concederle un plazo razonable para la preparación de su defensa; d) Concederle la audiencia y permitirle aportar toda prueba que considere oportuna para respaldar su defensa; e) Fundamentar las resoluciones que pongan fin al procedimiento; f) Reconocer su derecho a recurrir contra la resolución sancionatoria..." (Sentencia número 5469-95 de las 18:03 hrs. del 4 de octubre de 1995)

 

VII.- CASO CONCRETO. SOBRE EL QUEBRANTO AL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN ADMINISTRATIVA AD INTRA DE UN PROCEDIMIENTO. En la especie, quedó demostrado de forma fehaciente e idónea que el acuerdo tomado en la sesión Nº 5570 del 2 de diciembre de 2003, por cuyo medio el Consejo Directivo del Instituto Costarricense de Electricidad dispuso adjudicarle la Licitación Pública Nº 7149-T a la oferta presentada por Ericsson y el Banco Centroamericano de Integración Económica, fue adoptado en firme. En efecto, el Presidente Ejecutivo de la entidad recurrida, al rendir el informe bajo fe de juramento (artículo 44 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional), indicó lo siguiente: “Llama la atención que el recurrente consigna que “entendemos” que el acuerdo se tomó en firme, porque tal como lo reconoce el propio recurrente, el 5 de diciembre se publico el acuerdo de adjudicación en “La Gaceta” (…) de manera que si ya se produjeron actos concretos tendientes a la ejecución del acuerdo, es porque estaba en firme y por tanto debía tener por comprobado la firmeza del acuerdo, máxime que el recurrente tiene amplia experiencia en materia de contratación administrativa con la Institución. Por otro lado, el propio recurrente nos recuerda que la publicación del acuerdo de adjudicación en La Gaceta pone a correr el plazo de apelación ante la Contraloría, entonces ¿cómo se iban a producir estos importantes efectos jurídicos si el acuerdo no estaba firme? (…)” (manifestaciones visibles a folios 24-25), luego agrega lo siguiente: “Reiteramos que cuando el recurrente indica en este hecho que “presumimos” que el acuerdo se tomó en firme, distorsiona la realidad porque la publicación del acuerdo en La Gaceta era una clara indicación de que el acuerdo se tomó en firme (…)”(manifestación visible a folio 27). De otra parte, a folio 18 consta la publicación que se hizo del acuerdo adoptado el 2 de diciembre del 2003, siendo que fue publicado en el Alcance No. 59 a la Gaceta No. 235 del viernes 5 de diciembre del 2003, esto es, tres días después. No obstante, que el personero del ente recurrido reconoce la firmeza del acuerdo, trata de distinguir, impropiamente, entre la firmeza del acuerdo de adjudicación y la del acta en la que fue asentado, para lo cual invoca el numeral 56 de la Ley General de la Administración Pública, distinción que no se encuentra establecida en el texto legislativo y que, por tanto, le está vedada a cualquier operador del Derecho. La excusa ofrecida por la administración del ICE (Secretario a.i. del Consejo Directo y el asesor legal) el 11 de diciembre del 2003, la cual se encuentra asentada en el acta notarial de las 9:30 hrs. de ese día (visible a folio 16), en el sentido que se le podría brindar copia de las actas requeridas hasta que quedara en firme el acta del 9 de diciembre, sesión número 5.572, del Consejo Directivo del ICE, lo que ocurriría el 17 de diciembre, resulta, a todas luces, inadmisible. Del mismo modo, tampoco es de recibo el descargo formulado por el representante del ICE cuando desdobla, de forma impropia, la firmeza del acuerdo y del acta contentiva de éste, en el sentido que había que esperar a que el acta de la sesión fuera confeccionada, adquiriera firmeza y fuere firmada por los miembros del Consejo Directivo. En suma, si el acuerdo de adjudicación quedó en firme al ser adoptado, tanto es así que fue publicado tres días después, se le debió brindar un acceso inmediato y expedito a los personeros de la empresa recurrente, habida cuenta de su especial condición de parte interesada en el procedimiento de contratación –licitación pública-, en su condición de oferente, y de los principios de profunda raigambre constitucional que informan éste como lo son el de publicidad y transparencia. La circunstancia de haberle denegado a la empresa gestionante el acceso inmediato y expedito al acuerdo de adjudicación, quebrantó palmariamente el derecho de acceso a la información administrativa, en su vertiente ad intra de un procedimiento administrativo, que posee esa persona jurídica. Lo anterior, aunque con posterioridad a la interposición del amparo -16 de diciembre del 2003- la administración hubiere atendido la solicitud de acceso a las actas donde se asentó el acuerdo de adjudicación de marras. Por lo anterior, se impone, en cuanto a este extremo se refiere, declarar con lugar el recurso de amparo interpuesto con las consecuencias de ley.

VIII.- SOBRE LA INFRACCIÓN AL DEBIDO PROCESO. La empresa promovente aduce que la denegatoria del acceso a las actas le impidió, al estar corriendo los plazos de impugnación por haberse publicado el acuerdo de adjudicación, confeccionar un recurso en forma debida con garantía del derecho de defensa. Sobre este particular, es preciso recordar que la Ley General de la Administración Pública en su numeral 259, párrafo 1°, dispone que los plazos podrá suspenderse por fuerza mayor, de oficio o a instancia de parte, siendo que el párrafo 4° preceptúa que “Se reputará fuerza mayor la negativa o el obstáculo opuesto por la Administración al examen del expediente por el administrado, si lo han impedido total o parcialmente, fuera de los casos previstos en el artículo 273. En esta hipótesis se repondrán los términos hasta el momento en que se produjo la negativa o el obstáculo”. Se trata de una norma sabia y acertada del legislador que le ofrece a las partes interesadas un mecanismo de protección o tutela frente a la denegatoria de la administración para acceder el expediente administrativo. Como solución de carácter infraconstitucional que es, su infracción debe ser aducida en vía administrativa y, eventualmente, en la jurisdiccional correspondiente. De modo que, a tenor del bloque de legalidad, a la empresa recurrente, en aplicación del texto legal transcrito, el plazo para recurrir no le pudo haber corrido sino a partir del momento en que tuvo efectivo acceso a todas las piezas del expediente del procedimiento licitatorio, incluyendo, desde luego está, las actas en que fueron asentados los acuerdos del Consejo Directivo a través de los cuales se le adjudicó el contrato. Bajo esta inteligencia, el tema de la reposición del plazo para recurrir por mediar una causal de fuerza mayor atípica, al no derivar de un hecho de la naturaleza previsible pero inevitable sino imputable a la actitud contumaz de la administración, al no brindarle acceso a algunas piezas del expediente administrativo, es un extremo que debe plantearse en la vía administrativa o la jurisdiccional correspondiente.

IX.- Como corolario de lo expuesto, se impone declarar con lugar el recurso, únicamente, por el quebranto del artículo 30 de la Constitución Política.

Por tanto:

Se declara con lugar el recurso, únicamente, en lo que respecta a la alegada violación al artículo 30 de la Constitución Política. Se condena al Estado al pago de las costas, daños y perjuicios causados, que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. En lo demás, se declara sin lugar.-

 

 

 

Luis Fernando Solano C.

Presidente

 

 

Carlos M. Arguedas R. Ana Virginia Calzada M.

 

 

 

Adrián Vargas B. Gilbert Armijo S.

 

 

 

Ernesto Jinesta L. Teresita Rodríguez A.

EJL/vcg