Exp: 02-005586-0007-CO

Res: 2003-03481

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las catorce horas con tres minutos del dos de mayo del dos mil tres.-

Acción de inconstitucionalidad promovida por interpuesta por Auto Fácil de Costa Rica Sociedad Anónima, representada por su apoderado generalísimo Mario Arana García, mayor de edad, casado, empresario, cédula de identidad número 1-578-591 y vecino de Playas del Coco, contra la interpretación judicial reiterada de la Sala de Casación y del Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Sección Primera, respecto del artículo 60, inciso f), de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

 

Resultando:

1) Por escrito presentado el 4 de julio del 2002 (visible a folios 2-10) el representante de la sociedad accionante impugna la interpretación judicial reiterada de la Sala de Casación y del Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Sección Primera del artículo 60, inciso f), de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en el sentido que si en el escrito de interposición no se menciona o refiere un acto administrativo determinado, posteriormente, en el escrito de formalización de la demanda no podrá deducirse pretensión alguna contra el mismo, con lo que, en criterio de los órganos jurisdiccionales indicados, se produce un defecto formal entre sendos escritos que impide verter pronunciamiento en cuanto al fondo, con lo que se dicta, en consecuencia, una sentencia que declara la inadmisibilidad de la acción. En opinión de la sociedad recurrente, tal interpretación quebranta el derecho de acceso a la jurisdicción o la tutela judicial efectiva (artículo 41 de la Constitución Política), el debido proceso en su concreta manifestación específica del principio “pro sententia” y el principio de igualdad ante la ley.

2) En el proceso contencioso-administrativo que se tramita entre la sociedad accionante y el Estado en el Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda (expediente número 98-0941-162-CA), el apoderado especial judicial de la primera invocó por memorial del 18 de junio del 2002 la inconstitucionalidad de la interpretación judicial referida en el resultando inmediato anterior (visible a folios 13-18).

3) Por resolución de las 10:45 hrs. del 1° de octubre del 2002 se le dio curso a la presente acción de inconstitucionalidad y se le confirió audiencia a la Procuraduría General de la República (visible a folio 44).

4) La Procuraduría General de la República por escrito presentado el 23 de octubre del 2002 (visible a folios 47-70), recomienda desestimar la acción de inconstitucionalidad interpuesta, puesto que, en el escrito de interposición se debe “fijar el objeto del proceso”, por lo que en éste se debe indicar el o los actos administrativos que se impugnan, dado que, “En el escrito de deducción de la demanda no se pueden impugnar otros actos administrativos, pero sí fijar nuevas pretensiones en relación con esos actos”. Este órgano asesor concluye indicando que “...si el actor introduce actos o disposiciones generales nuevas -sin seguir el procedimiento de ampliación de la demanda o de acumulación- en la deducción de la demanda, se configura la defensa previa de defectos formales que impiden verter pronunciamiento en cuanto al fondo...un defecto formal en el escrito de interposición es no indicar el acto o disposición por razón del cual se reclama.”.

5) En la substanciación del proceso se han observado las prescripciones de ley.

Redacta el magistrado Jinesta Lobo; y,

Considerando:

I.- ADMISIBILIDAD. El artículo 74 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional establece que “No cabrá la acción de inconstitucionalidad contra los actos jurisdiccionales del Poder Judicial...”. No obstante, tal y como se indicó en la Sentencia de esta Sala No. 4587-97 de las 15:45 hrs. del 5 de agosto de 1997, se ha admitido la acción de inconstitucionalidad contra los criterios reiterados por los órganos jurisdiccionales que han creado una pauta jurisprudencial, puesto que, cuando el artículo 3 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional establece que se tendrá por infringida la Constitución Política cuando ello resulte de la interpretación que hagan las autoridades públicas de las normas. En el sub-judice, el representante de la empresa impugnante ataca la jurisprudencia reiterada de la Sala Primera de Casación y del Tribunal Contencioso-Administrativo en el sentido que en el escrito de interposición se fija, definitivamente, la pretensión del proceso contencioso administrativo para lo cual aporta copia certificada de las Sentencias de la Sala de Casación de No. 149 de las 14:45 hrs. del 18 de octubre de 1974, de la Sala Primera de Casación No. 235 de las 14:25 hrs. del 27 de julio de 1990, del Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Sección Primera, las Nos. 150-93 de las 11:15 hrs. del 12 de julio de 1993 y 359-95 de las 9 hrs. del 29 de septiembre de 1995, que siguen la línea jurisprudencial establecida por la Sala Primera de Casación, con lo cual la acción resulta admisible. Cabe advertir que el conocimiento y resolución de la presente acción de inconstitucionalidad se circunscribe a los pronunciamientos vertidos por la Sala de Casación en virtud de lo estatuido en el ordinal 9° del Código Civil.

II.- LEGITIMACIÓN. El numeral 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional establece como uno de los presupuestos para interponer la acción de inconstitucionalidad, en el caso del control concreto, la existencia de un asunto pendiente de resolver ante los tribunales en el que se invoque como un medio razonable para tutelar la situación jurídica sustancial que se estima lesionada. En el presente asunto, ha quedado plenamente acreditado que el representante de la empresa recurrente emplea como asunto base el proceso contencioso administrativo de Auto Fácil de Costa Rica S.A. contra el Estado, expediente No. 98-000941-163-CA, a partir del cual interpone la presente acción y en el que por memorial presentado el 18 de junio del 2002 al Juzgado Contencioso Administrativo (visible a folio 297 del expediente judicial) alegó la inconstitucionalidad.

III.- INTERPRETACIÓN FINALISTA Y EVOLUTIVA DE LAS NORMAS JURÍDICAS. La interpretación de las normas jurídicas por los operadores jurídicos con el propósito de aplicarlas no puede hacerse, única y exclusivamente, con fundamento en su tenor literal, puesto que, para desentrañar, entender y comprender su verdadero sentido, significado y alcances es preciso acudir a diversos instrumentos hermenéuticos tales como el finalista, el institucional, el sistemático y el histórico-evolutivo. Sobre este particular, el Título Preliminar del Código Civil en su numeral 10 establece que “Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas”. Las proposiciones normativas se componen de términos lingüísticos los que tienen una área de significado o campo de referencia así como, también, una zona de incertidumbre o indeterminación, que puede provocar serios equívocos en su interpretación y eventual aplicación. En virtud de lo anterior, al interpretar una norma es preciso indagar su objetivo (ratio) o fin propuesto y supuesto, respecto del cual la norma tiene naturaleza instrumental –método teleológico-. El interprete debe, asimismo, confrontarla, relacionarla y concordarla con el resto de las normas jurídicas que conforman en particular una institución jurídica –método institucional- y, en general, el ordenamiento jurídico –método sistemático-, puesto que, las normas no son compartimentos estancos y aislados sino que se encuentran conexas y coordinadas con otras, de forma explícita o implícita. Finalmente, es preciso tomar en consideración la realidad socio-económica e histórica a la cual se aplica una norma jurídica, la cual es variable y mutable por su enorme dinamismo, de tal forma que debe ser aplicada para coyunturas históricas en constante mutación –método histórico-evolutivo-. Cuando de interpretar una norma jurídica se trata el interprete no puede utilizar uno solo de los instrumentos indicados, por no tener un carácter excluyente, sino que los mismos son diversos momentos o estadios imprescindibles del entero y trascendente acto interpretativo.

IV.- CONTEXTO NORMATIVO Y FINES DEL ESCRITO DE INTERPOSICIÓN DE LA DEMANDA. El proceso contencioso administrativo se inicia con un simple escrito denominado “interposición de la demanda”, el cual tiene limitados efectos jurídico-procesales, los cuales se infieren de la relación de los ordinales 28, párrafo 1°, y 36, párrafo 1°, de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. El segundo de los numerales citados estipula que “La acción, cuando no se trate de un proceso de lesividad, se iniciará por un escrito reducido a indicar el acto o disposición por razón del cual se reclama y a solicitar que se tenga interpuesto el proceso”, la primera norma citada preceptúa que en el escrito de interposición se fijará la cuantía. Bajo esta inteligencia, el escrito de interposición debe contener, desde el punto de vista sustancial y sin detrimento de los documentos que el párrafo 2° del artículo 36 ibidem manda que se adjunten, lo siguiente: a) una manifestación expresa de la parte actora en el sentido de tenerse por interpuesto el proceso, b) indicación del acto o disposición impugnados y c) la estimación de la cuantía. La razón de ser y el fin del escrito de interposición es garantizarle a la parte actora el respeto de una serie de derechos fundamentales y de principios constitucionales tales como el debido proceso, la defensa (artículos 39, párrafo 1°, de la Constitución Política), la igualdad procesal (artículo 33 ibidem) y la tutela judicial efectiva (artículos 41 y 49 de la Constitución Política). En efecto, el administrado se enfrenta a un ente público dotado de una serie de privilegios y prerrogativas de carácter material y formal, por lo que para deducir su pretensión –petitium- debe conocer cabal y plenamente el expediente administrativo, para estar impuesto de los antecedentes fácticos y jurídicos –“causa petendi”- del acto o disposición que impugna. Realmente, el escrito de interposición tiene sentido para los procesos contencioso administrativos en los cuales lo impugnado es una manifestación específica de la actividad formal de la administración pública, como lo es un acto administrativo, ya sea que se trate de un proceso de mera nulidad o de plena jurisdicción en el que se pretenda, además de la nulidad de un acto administrativo, el restablecimiento de una situación jurídica sustancial. Obviamente, en tratándose de los procesos civiles de hacienda (v. gr. pretensiones dirigidas a discutir la responsabilidad extracontractual de las administraciones públicas, la existencia de una vía de hecho, la recuperación de bienes del dominio público, la ejecución y extinción de un contrato administrativo o cualquier otro diferendo en el que un ente público haya actuado en el ejercicio de su capacidad de derecho privado) el escrito de interposición de la demanda no tiene ninguna utilidad, puesto que, no se impugna un acto formal sino una actuación u omisión material de la administración pública. Lo anterior sin demérito, para este caso particular –civiles de hacienda-, de la importancia, como elemento probatorio, de los documentos que consten en los archivos, registros y expedientes administrativos. En esencia, el fin del escrito de interposición es traer al proceso el expediente administrativo que le da sustento al acto administrativo impugnado y brindarle tiempo a la parte actora para que se imponga de su contenido para formalizar una buena demanda. Es suficientemente claro que fue diseñado en beneficio del justiciable que acude ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa y no de la administración pública demanda.

 

V.- OBJETO DEL PROCESO Y ESCRITO DE INTERPOSICION. No debe confundirse los actos administrativos que son objeto de impugnación en un proceso contencioso-administrativo con el objeto del proceso, puesto que, el primer concepto atañe al ámbito, extensión y límites de la jurisdicción contencioso administrativo y el segundo a la pretensión. En el escrito de interposición no se define o delimita el objeto del proceso, si por tal se entiende la pretensión oportunamente deducida. En la doctrina procesal es un aspecto pacífico y suficientemente debatido que el objeto del proceso lo constituye la pretensión, puesto que, sobre ésta giran la contestación de la demanda, las eventuales excepciones opuestas y los propios pronunciamientos de la sentencia de fondo. Tal y como se indicó en el considerando IV, el escrito de interposición tiene un contenido limitado que se circunscribe a anunciar la interposición de un proceso, los actos que se impugnan y a fijar la cuantía. El artículo 48, párrafo 1°, de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa estipula que en el escrito de formalización de la demanda deberán indicarse, entre otros, separadamente, los hechos, los fundamentos de derecho y las pretensiones que se deduzcan. El principio procesal de la congruencia debe verificarse entre las pretensiones formuladas en el escrito de formalización y la sentencia y no entre los actos administrativos cuyo anuncio de impugnación se hace en el escrito de interposición y la pretensión del escrito de formalización, puesto que, de lo contrario se desnaturaliza.

VI.- EVENTUALES DISCORDANCIAS ENTRE EL ESCRITO DE INTERPOSICIÓN Y EL DE FORMALIZACION DE LA DEMANDA. Este tribunal indicó en el considerando IV que el fin y propósito del escrito de interposición es anunciar el proceso contencioso administrativo para que el juez conmine a la administración pública demandada a remitir el expediente administrativo, para que, de esa forma, el administrado actor pueda conocer los antecedentes fácticos y jurídicos que llevaron al dictado del acto administrativo impugnado. Puede acontecer que el administrado actor desconozca que el acto final tiene cobertura normativa –fundamento jurídico- en un acto administrativo de alcance general (decreto) y, eventualmente, de efectos normativos (reglamento o decreto reglamentario) y cobra conocimiento de tal extremo hasta que se impone del contenido del expediente administrativo. En tal supuesto, y, de acuerdo con la pauta jurisprudencial cuya constitucionalidad se impugna en la presente acción, la parte actora estaría inhibida o impedida para pretender –en el escrito de formalización de la demanda- la nulidad del acto administrativo de efectos generales, dado que, omitió mencionarlo o anunciarlo en el escrito de interposición, con lo cual se produciría una “desviación procesal”. Nótese que si el escrito de interposición tiene por propósito fundamental asegurarle a la parte actora conocer cabalmente el expediente administrativo para deducir una demanda en debida forma, no tendría ninguna lógica limitarle la posibilidad de deducir pretensiones con respecto, únicamente, a los actos administrativos indicados en ese escrito, cuando todavía, en esa fase, es de suponer que no se conocen los fundamentos y detalles por no tener a mano el expediente administrativo. Para el éxito eventual de un proceso contencioso-administrativo puede serle ineludiblemente necesario al administrado impugnar una serie de actos administrativos que no son reproducción, confirmación, ejecución del impugnado o que no guarden ningún tipo de conexión directa con éste –supuestos en los que cabe la acumulación de pretensiones y la ampliación de la acción, artículos 25, 26 y 27 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa- pero que, de una u otra forma, sí le brindan cobertura normativa, por lo que es preciso removerlos del mundo jurídico. En esta hipótesis el juez contencioso-administrativo bien puede suspender el trámite del proceso y ordenar la publicación del edicto de ley a fin de emplazar a todos los terceros que deriven una situación jurídica sustancial del nuevo acto administrativo impugnado y, si es del caso y el administrado no renuncia a ello, solicitar la remisión del expediente administrativo el que, en tratándose de reglamentos o de decretos, sólo importa cuando se aducen vicios formales en su elaboración. La congruencia como un principio procesal de trascendental relevancia debe producirse, entonces, en el proceso contencioso administrativo, entre el escrito de formalización pues es éste el que contiene la pretensión y la parte dispositiva –“Por Tanto”- de la sentencia y no entre el escrito de interposición y la última.

VII.- PAUTA JURISPRUDENCIAL IMPUGNADA Y DERECHO A UNA JUSTICIA PRONTA Y CUMPLIDA. El derecho fundamental a una justicia pronta y cumplida del ordinal 41 de la Constitución Política, comprende, entre otros contenidos, el derecho a acceder a un proceso donde se discutan, a la luz de las argumentaciones fácticas y jurídicas formuladas, las pretensiones deducidas en éste por las partes y a que se resuelvan mediante una sentencia fundada en el Ordenamiento Jurídico, independientemente que ésta sea favorable o adversa a tales pedimentos, esto es, a la asistencia efectiva de los órganos jurisdiccionales con el propósito de garantizar una coexistencia social pacífica y armónica. Desde esta perspectiva, todo requisito excesivo o formalismo innecesario, que resulte contrario a los principios de proporcionalidad y razonabilidad quebranta el derecho a una justicia pronta y cumplida. En el asunto bajo examen, es evidente que la necesidad de indicar los actos administrativos que se impugnan en el escrito de interposición tiene por finalidad que la administración pública demandada envíe el expediente administrativo para que el administrado pueda formular las pretensiones en forma acertada y con conocimiento de causa, siendo que no se puede interpretar que el actor queda atado a esa primera indicación, puesto que, como ya se ha indicado, después de estudiar el expediente administrativo puede percatarse de la necesidad ineludible de atacar otros actos administrativos, respecto de los cuales debe formular una pretensión explícita en el escrito de formalización de la demanda. Consecuentemente, interpretar que en el escrito de formalización de la demanda sólo se pueden deducir pretensiones en relación con los actos administrativos mencionados en el de interposición, resulta una interpretación que infringe el principio de proporcionalidad y se erige en un formalismo extremo e innecesario. En todo caso, el principio general del Derecho Procesal común indubio pro actione, que tiene fuerte asidero constitucional en el derecho a una justicia pronta y cumplida, le impone a los órganos jurisdiccionales interpretar de forma benigna cualquier formalidad o requisito procesal que pueda enervar el dictado de un pronunciamiento de fondo.

VIII.- COROLARIO. En mérito de lo expuesto, se impone acoger la acción interpuesta y declarar inconstitucional la interpretación judicial de la Sala Primera de Casación del artículo 60, inciso f), de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa en el sentido que la deducción de pretensiones en relación a actos administrativos no indicados en el escrito de interposición de la demanda es un defecto formal que impide verter pronunciamiento en cuanto al fondo por contrariar el Derecho a una justicia pronta y cumplida así como los principios de proporcionalidad e indubio pro actione.

 

Por tanto:

Se declara con lugar la acción interpuesta. Se declara inconstitucional la interpretación judicial de la Sala Primera de Casación del artículo 60, inciso f), de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa en el sentido que la deducción de pretensiones en relación a actos administrativos no indicados en el escrito de interposición de la demanda es un defecto formal que impide verter pronunciamiento en cuanto al fondo. Esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos todo sin perjuicio de los derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas en virtud de sentencia firme pasada en autoridad de cosa juzgada material. Reséñese en el Diario Oficial La Gaceta y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. Comuníquese a los Poderes Legislativo y Ejecutivo. Notifíquese.

 

 

 

 

Luis Fernando Solano C.

Presidente

 

 

 

Luis Paulino Mora M. Carlos M. Arguedas R.

 

 

 

Ana Virginia Calzada M. Adrián Vargas B.

 

 

 

Gilbert Armijo S. Ernesto Jinesta L.

EJL/VCG/EJL