Exp: 02-005854-0007-CO

Res: 2002-12054

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas con tres minutos del veinte de diciembre del dos mil dos.-

Recurso de amparo interpuesto por Helberth Pineda Solís, mayor, economista, vecino de San José, portador de la cédula de identidad No. 1-468-530, contra el Presidente Ejecutivo del Banco Central de Costa Rica.

Resultando:

1.- En memorial presentado en la Secretaría de la Sala a las 11:55 hrs. del 14 de julio de 2002, el recurrente interpone recurso de amparo contra el Presidente Ejecutivo del Banco Central de Costa Rica y manifiesta que se acogió al Programa de Retiro Voluntario acordado por la Junta Directiva del Banco Central de Costa Rica (BCCR) en la sesión No. 5080-2001, artículo 9, efectuada el 11 de julio del 2001, y ratificado por dicho consejo en la sesión No. 243-2001, artículo 15, del 30 de julio de 2001. Asimismo, explica que, en su caso, el Banco Central de Costa Rica, ha dispuesto liquidar sus prestaciones laborales pues la gerencia del banco recurrido se ha rehusado a pagarle una indemnización complementaria, y sólo le ha cancelado lo correspondiente al 50% de las prestaciones legales a las que tiene derecho, en contra de lo dispuesto en el acuerdo firme y definitivo No. 5080-2001, artículo 15, del 30 de junio de 2001, y contrario al resto de los empleados que se acogieron al plan. Añade que a otros 5 funcionarios sí se les pagó esa indemnización, y que en el momento que la Junta Directiva de BCCR adoptó el acuerdo citado, su espíritu era conceder ese beneficio de pago adicional para todos los funcionarios, sin hacer ninguna exclusión o excepción. Considera que con los hechos impugnados se violenta en su perjuicio lo dispuesto en los artículos 11, 33, 39, 40, 41, 48 y 56 de la Constitución Política, por lo que solicita a la Sala se declare con lugar el recurso, con las consecuencias legales que ello implique.

2.- Mediante resolución No. 2002-09722 de las 8:46 hrs. del 11 de octubre de 2002 (visible a folios 126-130) se resolvió el presente asunto en el siguiente sentido: “Se declara sin lugar el recurso”, al estimar la Sala que el recurrente no cumplía los requisitos para que se le otorgaran los beneficios adicionales que reclamaba, a saber, el puesto que ocupaba como Intendente de la Superintendencia General de Entidades Financieras, no se encontraba afectado por la reestructuración interna que se acordara por las altas autoridades directivas ya que al haber sido creado por ley, solo otra norma con igual o superior jerarquía podía eliminarlo o transformarlo y por ende, al no encontrarse dentro del marco de la reestructuración organizacional, no le eran aplicables los beneficios reclamados. Lo anterior fue reconocido así por la propia Procuraduría General de la República al indicar que existen puestos dentro de la Administración Pública que por su especial naturaleza no pueden acogerse a beneficios otorgados para que sus servidores abandonen voluntariamente la función pública.

3.- En la substanciación del proceso se han observado las prescripciones de ley.

Redacta el magistrado Jinesta Lobo; y,

Considerando:

I.- Sobre la declaratoria de nulidad de las sentencias en esta sede. Si bien el artículo 11 de la Ley de Jurisdicción Constitucional establece claramente que en esta vía no existe recurso contra las sentencias, autos o providencias que se dictan, esta Sala ha admitido reiteradamente que, por ser éste un tribunal de única instancia, se encuentra en capacidad de anular sus propios fallos en ocasiones excepcionales, siempre que se trate de corregir graves errores en la apreciación de los hechos; ello, en virtud de estar sometido a la Constitución Política y a la ley y, por ende, a los principios generales del Derecho Constitucional. Lo expuesto anteriormente, ha sido reconocido en el pasado en resolución No. 331-91 de las 14:44 hrs. del 8 de febrero de 1991:

"III.- El artículo 11 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional dispone que en esta vía, no hay recurso contra las sentencias, autos o providencias que se dictan, pero es también lo cierto que esta Sala y su jurisdicción, únicamente están sometidos a la Constitución Política y a la Ley y ello implica desde luego, a los principios generales del Derecho Constitucional, dentro de los cuales debe entenderse incluido el que los fallos que dicta un tribunal en única instancia, puedan ser anulados por éste, cuando se trata de corregir graves errores en la apreciación de los hechos, que depara perjuicios para las partes involucradas, como en este caso en que se ha condenado al Estado al pago de daños y perjuicios por supuestas violaciones a derechos fundamentales que no ha cometido."

Por lo tanto, dado que las alegaciones del gestionante aparecen como razonables, este tribunal -en atención a los mencionados Principios Generales del Derecho Constitucional- estima conveniente analizar nuevamente los hechos objeto de discusión.

II.- OBJETO DEL RECURSO. Alega el recurrente que se acogió al programa de retiro voluntario acordado por la Junta Directiva del Banco Central de Costa Rica, que su solicitud fue acogida por el Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero, y que a pesar de que existe un sistema de indemnización adicional complementaria para quienes se acogieran a este programa voluntario, ahora no se le quiere cancelar el monto que le corresponde por ese concepto a pesar de que a otras personas si se les ha aceptado.

III.- De relevancia para resolver el presente asunto, se tiene por acreditado: 1) Que la Junta Directiva del Banco Central de Costa Rica, en el artículo 9 de la sesión No. 5080-2001, efectuada el 11 de julio del 2001, autorizó a la Administración para que iniciara un proceso de reestructuración en todo el Banco Central de Costa Rica. Esa reestructuración se efectuaba con el fin de contar con el personal necesario y suficiente para atender las necesidades derivadas de la estructura de puestos que pretendía establecerse en el banco, producto de los cambios acordados en la jornada ordinaria de trabajo (se aumentó en 45 minutos) y en el régimen de vacaciones (se estableció en un máximo de 10 días hábiles anuales) (visible a folios 74-80). Paralelamente, el Directorio aprobó la apertura de un programa de retiro voluntario en el Banco Central y sus órganos de desconcentración máxima vigente hasta el 31 de diciembre de 2001, para que aquellos funcionarios cuyas relaciones de servicio variaran con los acuerdos tomados en la sesión No. 5080-01, en cuanto a la ampliación del horario de trabajo y la disminución de las vacaciones, pudieran acogerse a él y ser cesados con responsabilidad institucional. En tal sentido, debía pagárseles una indemnización adicional complementaria en los términos de las sesiones No. 5016-99 del 6 de diciembre de 1999 y No. 5033-2000 del 27 de abril del 2000 de la Junta Directiva del Banco Central de Costa Rica (visible a folios 59-73). 2) El reclamante se desempeñaba en el Banco Central en el puesto de Intendente de la Superintendencia General de Entidades Financieras, puesto que fue creado por Ley, por lo que no podía ser eliminado por la reestructuración dicha (visible a folios 31-47). 3) El recurrente, en diciembre de 2001, solicitó acogerse al programa de retiro voluntario acordado por la Junta Directiva del Banco Central de Costa Rica (B.C.C.R.) en la sesión No. 5080-2001, artículo 9, efectuada el 11 de julio del 2001, y ratificado por dicho consejo en la sesión No. 243-2001, artículo 15, del 30 de julio de 2001 (visible a folios 31-47). 4) El Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero, aceptó dicha solicitud dado que el recurrente era uno de los servidores de la institución cuyas condiciones de trabajo resultaron afectadas con los cambios en el régimen de vacaciones y aumento de la jornada laboral ordinaria (visible a folios 31-47). 5) Mediante oficio No. AJ-203-2002 de la División de Asesoría Jurídica, del 26 de marzo de 2002, se indicó que puestos como el que ocupó el recurrente (Superintendente General de Entidades Financieras), no se ven afectados por las reestructuraciones internas que acuerden las altas autoridades directivas de los entes públicos, esto por ser cargos creados directamente por una norma con jerarquía de Ley -pues sólo una norma de igual jerarquía podía eliminarlos o transformarlos-, lo que implica que no había justificación suficiente para que fueran candidatos en el proceso de retiro voluntario (visible a folios 31-47 y 81-84). 6) Por oficio No. S-OB-232-02 del 1° de marzo de 2002, el licenciado Bejarano Coto consideró que el recurrente tenía derecho a la indemnización adicional que el Banco Central paga en casos de reestructuración (visible a folios 31-47 y 86-88). 7) Ante los criterios encontrados, se consultó tanto a la Contraloría General de la República, como a la Procuraduría General de la República sobre el caso del recurrente, obteniendo el criterio únicamente del segundo órgano estatal, debido a que el primero se consideró incompetente para referirse al tema (visible a folios 31-47 y 89-90). 8) La Procuraduría General de la República emanó la opinión jurídica No. OJ-087-2002 del 7 de junio de 2002, remitiendo al No. OJ-132-2001 del 20 de setiembre de 2001, cuyas conclusiones coinciden con el oficio No. AJ-203-2002 del 26 de marzo de 2002, en cuanto a que existen puestos dentro de la Administración Pública que, por su especial naturaleza, no pueden acogerse a beneficios otorgados por los entes y órganos públicos para que sus servidores abandonen voluntariamente la función pública, aunque advirtió que no podía pronunciarse propiamente sobre la situación de los dos funcionarios, pues se trataba de un caso concreto (visible a folios 31-47 y 92-100).

IV.- De relevancia para resolver el presente asunto, NO se tiene por acreditado: Que, en este caso, se haya incoado el procedimiento contenido en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.

V.-. LA ANULACIÓN O REVISIÓN DE OFICIO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS FAVORABLES O DECLARATORIOS DE DERECHOS PARA EL ADMINISTRADO. Esta posibilidad que tienen las administraciones públicas y sus órganos constituye una excepción calificada a la doctrina de la inderogabilidad de los actos propios y favorables para el administrado o del principio de intangibilidad de los actos propios, al que esta Sala especializada le ha conferido rango constitucional por derivar del ordinal 34 de la Constitución Política (Ver sentencias Nos. 2186-94 de las 17:03 hrs. del 4 de mayo de 1994 y 899-95 de las 17:18 hrs. del 15 de febrero de 1995)-. La regla general es que la administración pública respectiva no puede anular un acto declaratorio de derechos para el administrado, siendo las excepciones la anulación o revisión de oficio y la revocación. Para ese efecto, la administración pública, como principio general, debe acudir, en calidad de parte actora y previa declaratoria de lesividad del acto a los intereses públicos, económicos o de otra índole, al proceso de lesividad (artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa), el cual se ha entendido, tradicionalmente, como una garantía para los administrados. Sobre este particular, este Tribunal Constitucional en el Voto No. 897-98 del 11 de febrero de 1998 señaló que “... a la Administración le está vedado suprimir por su propia acción aquellos actos que haya emitido confiriendo derechos subjetivos a los particulares. Así, los derechos subjetivos constituyen un límite respecto de las potestades de revocación (o modificación) de los actos administrativos, con el fin de poder exigir mayores garantías procedimentales. La Administración, al emitir un acto y con posterioridad al emanar otro contrario al primero, en menoscabo de derechos subjetivos, está desconociendo estos derechos, que a través del primer acto había concedido, sea por error o por cualquier otro motivo. Ello implica que la única vía que el Estado tiene para eliminar un acto suyo del ordenamiento es el proceso de jurisdiccional de lesividad, pues este proceso está concebido como una garantía procesal a favor del administrado, o bien, en nuestro ordenamiento existe la posibilidad de ir contra los actos propios en la vía administrativa, en la hipótesis de nulidades absolutas, evidentes y manifiestas, previo dictamen de la Contraloría General de la República y de la Procuraduría General de la República (como una garantía más a favor del administrado) y de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. En consecuencia, si la Administración ha inobservado las reglas de estos procedimientos, o bien, las ha omitido del todo o en parte... el principio de los actos propios determina como efecto de dicha irregularidad la invalidez del acto.”. A tenor del numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, un ente u órgano público bien puede anular en vía administrativa un acto declaratorio de derechos para el administrado pero lesivo para los intereses públicos o patrimoniales de la primera, sin necesidad de recurrir al proceso contencioso administrativo de lesividad normado en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (proceso en el cual la parte actora es una administración pública que impugna un acto propio favorable para el administrado pero lesivo para ella) cuando el mismo este viciado de una nulidad absoluta evidente y manifiesta. La nulidad absoluta evidente y manifiesta debe ser dictaminada, previa y favorablemente, por la Procuraduría o la Contraloría Generales de la República —acto preparatorio del acto anulatorio final—. Le corresponderá a la Contraloría cuando la nulidad verse sobre actos administrativos relacionados directamente con el proceso presupuestario o la contratación administrativa (Hacienda Pública). Ese dictamen es indispensable, a tal punto que esta Sala en el Voto No. 1563-91 de las 15 hrs. del 14 de agosto de 1991 estimó que “... Es evidente, entonces, que a partir de la vigencia de la Ley General de la Administración Pública, la competencia de anular en sede administrativa solamente puede ser admitida si se cumple con el deber de allegar un criterio experto y externo al órgano que va a dictar el acto final.”. Se trata de un dictamen de carácter vinculante —del que no puede apartarse el órgano o ente consultante—, puesto que, el ordinal 2° de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República establece que es de acatamiento obligatorio, a través del cual se ejerce una suerte de control previo o preventivo de legalidad, en cuanto debe anteceder el acto final del procedimiento ordinario incoado para decretar la anulación oficiosa, que no riñe con ninguno de los grados de autonomía administrativa, por ser manifestación específica de la potestad de control inherente a la dirección intersubjetiva o tutela administrativa. Resulta lógico que tal dictamen debe ser favorable a la pretensión anulatoria de la administración consultante, y sobre todo que constate, positivamente, la gravedad y entidad de los vicios que justifican el ejercicio de la potestad de revisión o anulación oficiosa. La Administración pública respectiva está inhibida por el ordenamiento infraconstitucional de determinar cuándo hay una nulidad evidente y manifiesta, puesto que, ese extremo le está reservado al órgano técnico-jurídico y consultivo denominado Procuraduría General de la República, como órgano desconcentrado del Ministerio de Justicia. En los supuestos en que el dictamen debe ser vertido por la Contraloría General de la República, también, tiene naturaleza vinculante en virtud de lo dispuesto en artículo 4°, párrafo in fine, de su Ley Orgánica No. 7428 del 7 de septiembre de 1994.

 

VI.- LA NULIDAD EVIDENTE Y MANIFIESTA COMO PRESUPUESTO QUE HABILITA A LAS ADMINISTRACIONES PUBLICAS PARA EJERCER SU POTESTAD DE ANULACIÓN OFICIOSA DE ACTOS ADMINISTRATIVOS FAVORABLES PARA EL ADMINISTRADO. No cualquier grado de invalidez o nulidad autoriza a un ente u órgano público para decretar la anulación oficiosa de un acto administrativo declaratorio de derechos para un administrado, dado que, el ordenamiento jurídico administrativo exige que concurran ciertas características o connotaciones específicas y agravadas que la califiquen. La nulidad que justifica la revisión de oficio debe tener tal trascendencia y magnitud que debe ser, a tenor de lo establecido en el numeral 173, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública, “evidente y manifiesta”. Lo evidente y manifiesto es lo que resulta patente, notorio, ostensible, palpable, claro, cierto y que no ofrece ningún margen de duda o que no requiere de un proceso o esfuerzo dialéctico o lógico de verificación para descubrirlo, precisamente, por su índole grosera y grave. En tal sentido, basta confrontar el acto administrativo con la norma legal o reglamentaria que le dan cobertura para arribar a tal conclusión, sin necesidad de hermenéutica o exégesis ninguna. Es menester agregar que el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública no crea una suerte de bipartición de las nulidades absolutas, siendo algunas de ellas simples y otras evidentes y manifiestas, sino lo que trata de propiciar es que en el supuesto de las segundas sea innecesario o prescindible el análisis profundo y experto del juez contencioso-administrativo para facilitar su revisión en vía administrativa.

VII.- LA NECESIDAD DE INCOAR UN PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ORDINARIO PARA LA REVISIÓN O ANULACIÓN DE OFICIO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS FAVORABLES PARA EL ADMINISTRADO. La administración pública respectiva —autora del acto que se pretende anular o revisar—, de previo a la declaratoria de nulidad, debe abrir un procedimiento administrativo ordinario en el que se deben observar los principios y las garantías del debido proceso y de la defensa (artículo 173, párrafo 3°, de la Ley General de la Administración Pública), la justificación de observar ese procedimiento está en que el acto final puede suprimir un derecho subjetivo del administrado (artículo 308 ibidem). Durante la sustanciación del procedimiento ordinario, resulta indispensable recabar el dictamen de la Procuraduría o de la Contraloría siendo un acto de trámite del mismo. Tal y como se indicó supra, el dictamen debe pronunciarse, expresamente, sobre el carácter absoluto, manifiesto y evidente de la nulidad (artículo 173, párrafo 4°, de la Ley General de la Administración Pública). Si el dictamen de la Procuraduría o de la Contraloría Generales de la República es desfavorable, en el sentido que la nulidad absoluta del acto administrativo no es evidente y manifiesta, la respectiva administración pública se verá impedida, legalmente, para anular el acto en vía administrativa y tendrá que acudir, irremisiblemente, al proceso ordinario contencioso administrativo de lesividad. El dictamen de los dos órganos consultivos citados es vinculante para la administración respectiva en cuanto al carácter evidente y manifiesto de la nulidad. Sobre este punto, el artículo 183, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública preceptúa que “Fuera de los casos previstos en el artículo 173, la administración no podrá anular de oficio los actos declaratorios de derechos a favor del administrado y para obtener su eliminación deberá recurrir al contencioso de lesividad previsto en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa”.

VIII.- CONSECUENCIAS JURÍDICAS DE LA INOBSERVANCIA DE LOS RECAUDOS FORMALES Y SUSTANCIALES DEL ORDINAL 173 DE LA LEY GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA. La revisión oficiosa o anulación con quebranto de los requisitos legales referidos en los considerandos precedentes “sea por omisión de las formalidades previstas o por no ser la nulidad absoluta evidente y manifiesta” (v. gr. que el dictamen sea desfavorable, que no se recabó el dictamen o que no se abrió un procedimiento administrativo ordinario) es absolutamente nula y hace responsable por los daños y perjuicios provocados tanto a la administración pública como al funcionario (artículo 173, párrafo 6°, ibidem).

IX.- CADUCIDAD DE LA POTESTAD DE REVISIÓN DE OFICIO DE LOS ACTOS DECLARATORIOS DE DERECHOS. La potestad de revisión o anulación de oficio de los actos favorables, le caduca a la administración pública interesada y respectiva en el plazo de cuatro años (artículo 173, párrafo 5°, LGAP). Se trata, de un plazo rígido y fatal de caducidad -aceleratorio y perentorio- que no admite interrupciones o suspensiones en aras de la seguridad y certeza jurídicas de los administrados que derivan derechos subjetivos del acto administrativo que se pretende revisar y anular. Bajo esta inteligencia, la apertura del procedimiento administrativo ordinario y la solicitud del dictamen a la Procuraduría o Contraloría Generales de la República no interrumpen o suspenden el plazo.

X.- En el presente caso, se tiene que con fundamento en el criterio vertido por la Asesoría Jurídica del Banco Central de Costa Rica y la opinión jurídica de la Procuraduría General de la República No. OJ-087-2002 del 7 de junio de 2002, las autoridades recurridas sostienen que, en virtud de que el puesto del reclamante fue creado por Ley, y no es susceptible de ser suprimido con ocasión del proceso de reestructuración que se ha iniciado en ese Banco, este último no puede acogerse al Programa de Retiro Voluntario y, por ende, tampoco puede recibir el beneficio de la indemnización complementaria aludida. Ahora bien, la Sala advierte que, independientemente del mérito que sus alegaciones puedan tener, lo cierto es que el Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero, acogió una solicitud del recurrente tendiente a que se le incorporara al Programa de Retiro Voluntario dispuesto en la sesión No. 5080-2001 del 11 de julio de 2001. Por consiguiente no puede la Administración válidamente volver sobre sus propios actos, sin declarar la nulidad de lo actuado en sede administrativa según el procedimiento establecido en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública o acudiendo a un proceso de lesividad, según corresponda. En esta medida, la conducta desplegada por los recurridos quebranta el principio de intangibilidad de los actos propios, y así debe declararse.

XI.- Como corolario de lo expuesto, se impone declarar con lugar el recurso de amparo interpuesto, condenando al Banco Central de Costa Rica al pago de las costas, daños y perjuicios causados, los que se liquidarán en ejecución de sentencia ante la jurisdicción contencioso administrativa.

XII.- La magistrada Castro salva el voto y mantiene el voto inicial.

Por tanto:

Se anula la sentencia número 2002-09722 de las ocho horas cuarenta y seis minutos del once de octubre de dos mil dos y en su lugar “Se declara CON lugar el recurso. Se condena al Banco Central de Costa Rica al pago de los daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo.”

 

 

 

Luis Fernando Solano C.

Presidente

 

 

Carlos M. Arguedas R. Ana Virginia Calzada M.

 

 

 

Adrián Vargas B. Gilbert Armijo S.

 

 

 

Ernesto Jinesta L. Susana Castro A.